Home Blog Osservatorio Giurisprudenza Amministrativa: TAR Liguria, sez. I, 26 luglio 2016, n. 893/2016
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TAR Liguria, sez. I, 26 luglio 2016, n. 893/2016

Pres. Daniele – Est. Ponte – Comitato Porto Aperto (Avv.ti Righi, Morbidelli e Barabino) + Onlus Associazione Verdi e Ambiente e Società – V.A.S. (Avv. Prof. Granara) c. Comune di Genova (Avv. Masuelli).

Valorizzazione delle formazioni sociali nell’ambito del procedimento amministrativo – tutela ambientale – procedura intervento l’intervento statale a tutela dell’ambiente – risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione.

L’apporto dei singoli e delle formazioni sociali va valorizzato sia nell’ambito del procedimento, non solo in termini di mera collaborazione ma anche ai più generali fini della gestione stessa della funzione amministrativa per renderla più adeguata rispetto agli interessi pubblici perseguiti in ossequio al principio di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 Cost., (cfr. Tar Liguria n. 747\2004). Pertanto, dinanzi a dati di particolare rilevanza e profondità, seppur forniti da semplici cittadini o da associazioni, anche prive di riconoscimento formale, è ben difficile ipotizzare che una p.a. responsabile, pur nell’esercizio delle proprie prerogative di merito (a partire dal livello programmatorio sino a quello gestionale), resti del tutto indifferente od inerte. (1) L’azione di tutela ambientale riceve dall’ordinamento vigente uno specifico riconoscimento ed una conseguente appropriata tutela nell’ambito degli artt. 309 e 310 d.lgs. 152\2016, ancora di recente valorizzati dallo stesso Giudice delle leggi (cfr. sentenza 126\2016). In proposito, la normativa richiamata prevede che una vasta platea di enti e soggetti (compresi persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino previste dalla parte sesta del presente decreto) possa presentare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, depositandole presso le Prefetture – Uffici territoriali del Governo, denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l’intervento statale a tutela dell’ambiente a norma della parte sesta del presente decreto. (2) Invero, in termini di tutela, il successivo art. 310 appare esplicito nel riconoscere agli stessi soggetti la legittimità ad agire, secondo i principi generali, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale. (3)

Note (1-3)
La rammentata sentenza n 126 del 2016, evidenzia come innanzi ad interessi di assoluta rilevanza per l’ordinamento costituzionale operi, quella che potremmo definire, una chiamata in sussidiarietà verticale, individuando nel Ministero il soggetto preposto ad assolvere quei compiti di amministrazione attiva in materia. Invero il quadro normativo è profondamente mutato con la direttiva 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale) che, nel recare la disciplina del danno ambientale in termini generali e di principio, afferma che la prevenzione e la riparazione di tale danno nella misura del possibile «[contribuiscono] a realizzare gli obiettivi ed i principi della politica ambientale comunitaria, stabiliti nel trattato»; tenendo fermo, peraltro, il principio «chi inquina paga», pure stabilito nel Trattato istitutivo della Comunità europea (n. 1 e n. 2 del “considerando”). In particolare, nell’Allegato II della direttiva, che attiene alla «Riparazione del danno ambientale», si pone in luce come tale riparazione debba essere perseguita riportando l’ambiente danneggiato alle condizioni originarie tramite misure di riparazione primaria, che sono costituite da «qualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie». Solo qualora la riparazione primaria non dia luogo a un ritorno dell’ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà la riparazione complementare e quella compensativa. Quanto sopra rammentato ha portato ad un cambiamento di prospettiva, con la conseguente collocazione del profilo risarcitorio in una posizione accessoria rispetto alla riparazione. Infatti, il legislatore nazionale in sede di attuazione della direttiva, con il d.lgs. n. 152 del 2006, ha statuito la priorità delle misure di “riparazione” rispetto al risarcimento per equivalente pecuniario, quale conseguenza dell’assoluta peculiarità del danno al bene o risorsa “ambiente”. In tale ottica, assume di particolare rilievo l’individuazione dei soggetti tenuti al ripristino. Invero, l’adozione delle misure necessarie è in prima battuta a carico del responsabile del danno, ai sensi dell’art. 311 del d.lgs. n. 152 del 2006, tuttavia il medesimo articolo, al comma 2, prevede che, quando le misure risultino in tutto o in parte omesse, o comunque realizzate in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare procede direttamente agli interventi necessari, determinando i costi delle attività occorrenti per conseguire la completa e corretta attuazione e agendo nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti. Le conseguenze del processo evolutivo indotto dalla normativa comunitaria sono state recepite dalla Corte costituzionale, attraverso l’affermazione del fondamento della legittimazione attiva dello Stato che deve rinvenirsi «nella funzione di tutela della collettività [...] e degli interessi all’equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio». La qualificazione in termine di “funzione” manifesta il carattere pubblicistico del ruolo di chi è preposto alla tutela del bene ambientale, carattere, del resto, confermato dalla modalità del suo esercizio. L’art. 311, infatti, riconosce al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare la possibilità di scegliere tra la via giudiziaria e quella amministrativa. Nel secondo caso (artt. 313 e 314 del codice dell’ambiente), attraverso lo strumento dell’ordinanza immediatamente esecutiva, con la quale il Ministero ingiunge a coloro che siano risultati responsabili del fatto il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica entro un termine fissato. Qualora questi non provvedano in tutto o in parte al ripristino nel termine ingiunto, o all’adozione delle misure di riparazione nei termini e modalità prescritti, il Ministro determina i costi delle attività necessarie a conseguire la completa attuazione delle misure anzidette secondo i criteri definiti con il decreto di cui al comma 3 dell’art. 311 e, al fine di procedere alla realizzazione delle stesse, con ordinanza ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, delle somme corrispondenti. Con Sentenza n. 235 del 2009, la Corte Costituzionale ha affermato che «la scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative trova una non plausibile giustificazione nell’esigenza di assicurare che l’esercizio dei compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso e limitato ambito territoriale». Il mancato rispetto di tali principi contrasterebbe con l’esigenza di una tutela sistemica del bene che, al contrario, richiede sempre più una visione improntata a strategie sovranazionali, come posto in evidenza, oltre che dalla disciplina comunitaria, dall’ultima Conferenza internazionale sul clima tenutasi a Parigi nel 2015, nonché secondo quanto previsto dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici. È in questo contesto normativo e giurisprudenziale che si inserisce la nuova disciplina del potere di agire in via risarcitoria (d.lgs. n. 152 del 2006), che ha riservato allo Stato, ed in particolare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il potere di agire, anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale (art. 311), e ha mantenuto «il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale (nella loro salute o nei beni di loro proprietà), di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi» (art. 313, comma 7, secondo periodo). All’esigenza di unitarietà della gestione del bene “ambiente” non può infatti sottrarsi la fase risarcitoria. Essa, pur non essendo certo qualificabile come fase amministrativa, ne costituisce il naturale completamento, essendo volta a garantire alla istituzione su cui incombe la responsabilità del risanamento, la disponibilità delle risorse necessarie, risorse che hanno appunto questa specifica ed esclusiva destinazione. Ciò non esclude – come si è visto − che ai sensi dell’art. 311 del d.lgs. n. 152 del 2006 sussista il potere di agire di altri soggetti, comprese le istituzioni rappresentative di comunità locali, per i danni specifici da essi subiti. Invero la Suprema Corte ha affermato che potendo lo Stato agire direttamente in sede civile, o in via amministrativa, l’interesse giuridicamente rilevante di cui sono portatori gli altri soggetti istituzionali non può che attenere alla tempestività ed effettività degli interventi di risanamento. Tale interesse è preso in considerazione dall’art. 309 del codice dell’ambiente secondo cui le Regioni, le Province autonome e gli enti locali, anche associati, oltre agli altri soggetti ivi previsti, «possono presentare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, [...] denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l’intervento statale a tutela dell’ambiente». Di tale interesse – suscettibile di tutela giurisdizionale già secondo principi generali − è espressamente prevista l’azionabilità dinanzi al giudice amministrativo con le relative azioni dal successivo art. 310.
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